讲座回顾 | 2020第五期城市规划+深圳城市更新统筹漫谈回顾

2020年11月6日，由日杰瑞欣组织的城市规划+系列第五期沙龙顺利举办，本期沙龙很荣幸邀请到了深圳市城市规划设计研究院有限公司主任规划师赵若焱女士，和大家分享有关于深圳城市更新统筹的经验。

深圳城市更新统筹漫谈

赵若焱 2020.11.06

背景介绍

深圳城市更新的特点

深圳能够做到一、二级土地市场联动，由开发商自下而上地提项目、编规划。其他城市尽管有开发商的影子，但开发商在政府之后，与之相关的控规调整、指标确定都以政府为主导。深圳的更新规划是协商式的规划，通过多方博弈确定规划条件，因此深圳的城市更新具备很强的实施性。

背景介绍

深圳城市更新存在问题

规划技术的局限性加大了空间管理失控的风险。单个项目几万或十几万平方米的建筑总量，交通、市政、配套等方面都是合理的。由于缺乏对片区内若干改造项目累加结果的影响评价，在系统性指导缺失的情况下，容易形成“叠加谬误”。旧村逐个改造可能是“新的无序拼贴”。

特区外整体空间系统尚未形成，土地政策壁垒问题更加突出。特区内城市空间在层层规划的指导下发展，它在功能布局、干路网络、公共开放空间等大的方面没有问题。而特区外更多的是自发的发展，城市空间呈现无序化的状态，缺乏整体空间系统。

背景介绍

深圳城市更新探索过程中的短板

早期，审批部门面对的主要是项目式的更新，没有意识到用片区统筹来指导更新。由于缺乏片区统筹，无法形成一套相对系统的管控要求，积攒了一些弊端。目前这个问题在罗湖比较明显——前几年，罗湖做了很多小地块的城市更新，在公共配套方面，只能满足小地块自身的需求。目前公共配套的缺口问题不仅没解决，反而越来越大。

背景介绍

深圳更新统筹发展历程

在城市规划体系中，法定图则被用于管控城市建设。早期，深圳在编制法定图则的时候，不怎么考虑城市更新。《城市更新办法》出台后，政府尝试在法定图则层面划定城市更新单元，明确管控更新单元的规划条件。然而法定图则管控更新单元的执行过程一度陷入窘境：大部分法定图则规定指标不足；更新单元的划定存在问题；法定图则自身存在一定的瑕疵，它的指导作用并不理想。于是形成了以项目式更新为主，推动整个城市的更新建设的局面。

为应对项目式更新带来了的弊端，政府在2011年试点了一些发展单元，希望用强干预的手段，先确定片区的整体空间系统，再向下指导更新项目。

2015年强区放权之后，出现了一些由政府为主导的片区统筹的项目，比如八卦岭、车公庙。此外，这一时期还出现了重点更新单元。由于政府无法管控各自为政的项目式的更新，就采取管控重点更新单元的方式来削弱项目式更新的不利影响。

坂田北更新统筹案例介绍

坂田北片区现状和规划已经确定的各类要素较多，可调整区主要包括不符合发展目标的工业用地、现状旧村、旧居住和工业混杂区、未建设的空地。规划可调整区与现状保留区相互交错。当时有市场意愿的区域，涉及10家以上的更新主体，20个以上规模不等的更新单元。

为了避免“项目式更新”带来的无序拼贴，政府决定结合更新规划和控规的特点，组织编制“协商式”片区城市更新统筹。

如何划分拆除重建区

经过与街道办、股份公司、开发主体和相关政府部门的若干次沟通会议、正式与非正式的协商，综合考量规划重要程度、改造必要性、改造意愿，划定拆除重建区3平方公里。

如何划分更新单元

充分考虑权属条件对实施的影响。要求更新单元规模适中，相对独立，尽可能少的开发主体。若单元划分面积过大，会给政府管理带来比较大的困难。若开发主体过多，利益再分配的过程很容易产生纠纷，不利于项目的实施。

我们细化单元的时候，经济团队会帮助我们计算总量、调整差额，检查公共绿地、公共配套等指标是否平衡。但以政府为主导做的规划，不可能像市场一样，完全保证每个单元的经济目标。

如何弹性控制

从总体上来看，应当保障整体空间系统，主要管控这四个方面：功能格局、干路网络、开放空间系统、公共配套设施布局。我们需要思考的是，当整体空间系统转化为管控条件时，应当如何去设定上下限，才能即保证系统，又给市场留有一定的余地。这就逐步确立了从地块控制转变为单元控制的管控原则。

最终法定图则控制表呈现出来的，刚性控制条件包括主导功能及功能分区、规划总量、居住建筑上限、主要建筑功能的下限规模、主要配套设施内容和规模、公共开放空间系统与规模。地块的具体划分、城市支路的线位、各类功能的具体规模、配套设施的具体选址、开放空间具体形态、容积率等指标不作规定，由下阶段详细规划确定。

这个表里最核心的是居住规模的上限和下限，相当于给公共配套设施也设置了上下限。这种在更新单元内对各功能区规模调整的弹性控制，对我们今天做统筹规划还是有一定的价值。

如何整体平衡

通过经济可行性分析，评估各个更新单元的盈利水平。对于那些盈利水平较低的单元，我们希望能够运用单元捆绑的机制，实现低密度与高密度单元的交互合作，平衡各单元的经济利益、分配公共设施，以便于下一步的规划批复。

实际操作中，有很多规划条件真正落实到法定图则的时候，会有损失。再加上部分开发商管理水平不高，这个捆绑的机制无法实现。这时，我们需要去做变通——经过多次试算，提出高盈利单元提交政府经营性用地的规模，和无盈利单元需要“补贴”的用地和建筑量，以此平衡各单元的经济利益。

统筹规划编制的几个建议

第一个是建立全局观，注重更新与周边的关系。很多人做项目仅仅关注项目本身，导致他的思维变得很局限，所有的思路都框在拆迁范围里，对拆迁范围外的因素没有过多的考虑，或者简单套用上位规划结论。第二点是抓重点和亮点，因为统筹类型不同，解决的问题不同，所以一定要找到一个重点或者亮点切入进去，你才能知道这个项目的重点在哪里。第三点是明确工作目标，要明确，谁委托，谁使用，怎么用。

对深圳更新统筹和更新工作的思考

以2009年和2015年为分界点，深圳城市更新共经历三个阶段：全面探索阶段、快速发展阶段、增质提效阶段。

对深圳更新统筹和更新工作的思考

更新统筹的难点

更新统筹应该成为削弱纯粹的市场力量，加强政府力量的方式之一。但它在工作过程中有一个难点：如何平衡市场、政府和城市发展的要求。

对深圳更新统筹和更新工作的思考

更新统筹的困境

从管理上来讲，现在还面临着两个困境：更新统筹没有的合法地位。市区两级的“冲突”依然存在。面对更新统筹，区政府和市政府存在价值判断不一致，利益也存在“冲突”。目前市局还是依靠法定图则管控城市建设，如果用更新统筹换掉法定图则，它几乎没有任何抓手来管控城市建设。

对深圳更新统筹和更新工作的思考

更新统筹新趋势

第一个是更新统筹需要考虑国土空间规划的约束性。国土空间规划已经构建数据平台、对土地、建筑量等进行统一的管理。现在初步是将全市两亿平方米的建筑增量分到每一个区，由于国土空间规划自上而下的导向作用特别强，以后建筑增量可能会按市-区-街道-法定图则的顺序逐层传导。如果政府没有从城市的角度合理分配增量，极有可能后期启动的项目就没有增量可用了。在此大趋势下，在全区做好建筑增量的安排，越来越重要。

第二个是政府在逐渐加强对更新的管控，更新统筹和重点更新单元日益重要。

第三个是土地整备利益统筹项目越来越多。社区在逐渐转变思路，不选择更新而选择土地整备。土地整备以政府为主导，第一级是解决政府跟社区的关系，优先满足社区的诉求，开发商是属于第二级的，它的诉求只能通过社区的意愿去满足。因为政府的管控力度比较大，土地整备的存量开发的效果会比城市更新更好，而且它能够保障重要的公共利益用地的实现。

*上文图片均来自演讲者